現(xiàn)行規(guī)則明確規(guī)定了立法宗旨是：進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的作用，保護(hù)納稅人及其他當(dāng)事人的合法權(quán)益，監(jiān)督和保障稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。這一立法宗旨充分體現(xiàn)了新形勢對稅務(wù)行政復(fù)議工作的新要求，并及時總結(jié)和解決了稅務(wù)行政復(fù)議工作新的經(jīng)驗和問題。

　　1.進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的作用。

　　中辦27號文件明確提出，要充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政爭議中的重要作用。社會穩(wěn)定是改革發(fā)展的基本保證，定紛止?fàn)幨切姓?fù)議的價值取向。因此，現(xiàn)行規(guī)則把“進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的作用”作為立法宗旨并放在首要位置。

　　行政復(fù)議制度具有方便群眾、快捷高效、方式靈活，不收費(fèi)等特點(diǎn)和優(yōu)勢，而且行政復(fù)議機(jī)關(guān)（通常是上級行政機(jī)關(guān)）所特有的信息便利、專業(yè)優(yōu)勢以及相對公正的立場為迅速化解行政爭議提供了可能。它能夠?qū)⑿姓幾h依法及時化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。

　　2.保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。

　　行政復(fù)議是一項法律救濟(jì)制度，其最基本的功能是對行政管理相對人權(quán)利和利益的救濟(jì)。行政復(fù)議通過糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋巩?dāng)事人受到損害的權(quán)益得以恢復(fù)或彌補(bǔ)，其核心價值就是對當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)，這是其作為法律救濟(jì)制度的真正價值所在。

　　現(xiàn)行規(guī)則將“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”放在“保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”前面，主要原因是：行政復(fù)議制度不僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機(jī)制，更重要的是它是一項法律救濟(jì)制度，具有保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的重要職能。而這項制度的確立，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)。因此，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)作為首要功能，突出其地位。這與行政訴訟法的寫法也是一致的。

3.監(jiān)督和保障稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

　　行政復(fù)議對稅務(wù)機(jī)關(guān)行使職權(quán)具有兩方面作用：一方面對稅務(wù)機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督，糾正其違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；另一方面對稅務(wù)機(jī)關(guān)行使職權(quán)又起到保障作用，使稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠更好地行使職權(quán)。

　　現(xiàn)行規(guī)則把“監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”寫在“保障稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”前面，主要原因是：行政復(fù)議對內(nèi)定位是內(nèi)部監(jiān)督制度，以監(jiān)督為主，而且行政復(fù)議活動是以當(dāng)事人的申請為前提，實行“不告不理”原則，它對行政機(jī)關(guān)的保障也是建立在對具體行政行為審查的基礎(chǔ)上，并由此展開。

　　（二）基本原則

　　現(xiàn)行規(guī)則在堅持合法、公正、公開、及時、便民等行政復(fù)議基本原則的同時，增加了行政復(fù)議不得加重申請人法律責(zé)任原則的規(guī)定。行政復(fù)議不得加重申請人法律責(zé)任原則，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查具體行政行為的合法性和適當(dāng)性過程中，禁止自己作出或要求其他機(jī)關(guān)作出對行政復(fù)議申請人較原具體行政行為更為不利的行政復(fù)議決定。也就是說，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政相對人不服具體行政行為而申請行政復(fù)議的案件，原則上不能將行政復(fù)議申請人置于更加不利的境地，既不能加重行政復(fù)議申請人的處罰或賦予更多的義務(wù)，也不能減損行政復(fù)議申請人的既得權(quán)利或利益。

　　現(xiàn)行規(guī)則明確這一原則，一是可以起到解除申請人“不敢告”的思想負(fù)擔(dān)，鼓勵納稅人及其他當(dāng)事人通過行政復(fù)議的方式依法解決行政爭議；二是有利于督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真地聽取申請人的意見，保證復(fù)議決定的公正性。

　?。ㄈ┖徒馀c調(diào)解制度

　　現(xiàn)行規(guī)則結(jié)合稅務(wù)工作實際和各地稅務(wù)行政復(fù)議實踐經(jīng)驗，設(shè)專章規(guī)定了和解與調(diào)解制度。

　　和解與調(diào)解的本質(zhì)是一致的，就是當(dāng)事人雙方在自己可以自由處分屬于自己權(quán)利內(nèi)，通過友好協(xié)商，就某一事項的處理達(dá)成一致意見。它們的主要區(qū)別在于解決的形式，和解完全基于雙方友好協(xié)商，意思是自治，無需第三人參與，俗稱“私了”；調(diào)解，則是通過第三人居間調(diào)停達(dá)成合議，簡言之，就是爭議的多方或雙方在中立者的協(xié)調(diào)下，通過對爭議問題進(jìn)行分析，考慮各種可能的解決方案，反復(fù)爭論妥協(xié)，求同存異，最終達(dá)成一個較能滿足各方需要的折中方案，實現(xiàn)共贏。和解與調(diào)解，作為一種傳統(tǒng)的非訟糾紛解決方式，在各種代替性糾紛解決機(jī)制中歷史最為悠久，是多元化糾紛解決機(jī)制的典型代表。尤其是民間糾紛的人民調(diào)解員制度，具有濃郁的民族性，是中華文化“和為貴”的標(biāo)志性體現(xiàn)，根植于厚重的中華傳統(tǒng)文化，實踐于百姓日常生活，對于民族大家庭成員和睦相處，安居樂業(yè)，穩(wěn)定社會秩序，推動社會進(jìn)步，發(fā)揮了重大貢獻(xiàn)。

　　中辦27號文件提出明確要求，要利用和解與調(diào)解方法解決行政爭議。行政復(fù)議法實施條例明確規(guī)定，對于行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)作出的具體行政行為引起的行政復(fù)議案件，當(dāng)事人之間可以和解，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也可以調(diào)解。國稅發(fā)28號文件則明確指出，要注重運(yùn)用調(diào)解手段，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。各級稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)要增強(qiáng)運(yùn)用調(diào)解手段解決行政爭議的意識，將調(diào)解貫穿于行政復(fù)議的全過程。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為適用和解與調(diào)解積極創(chuàng)造條件，妥善地解決稅務(wù)行政爭議案件。

　　此次規(guī)則修訂專章增設(shè)和解與調(diào)解制度，明確規(guī)定和解與調(diào)解的適用范圍和基本原則，允許申請人與被申請人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達(dá)成和解協(xié)議，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)準(zhǔn)許后終止行政復(fù)議，但申請人不得以同一事實和理由再次申請行政復(fù)議。同時，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解，并規(guī)定了詳細(xì)的程序和具體的要求。

　　（四）行政復(fù)議證據(jù)制度

　　取證、用證、認(rèn)定證據(jù)是稅收執(zhí)法和稅務(wù)行政復(fù)議工作中的薄弱環(huán)節(jié)，也是稅務(wù)行政訴訟敗訴的主要原因之一。行政復(fù)議法和復(fù)議條例都沒有明確規(guī)定證據(jù)制度，2004年規(guī)則中專章規(guī)定證據(jù)制度是對系統(tǒng)行政復(fù)議工作經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上確定的，實施效果明顯（敗訴率下降）。根據(jù)各地意見，現(xiàn)行規(guī)則進(jìn)一步充實了行政復(fù)議證據(jù)制度，明確規(guī)定了行政復(fù)議證據(jù)的種類、審查要求、舉證責(zé)任和排除規(guī)則，要求各級稅務(wù)機(jī)關(guān)注重案件的證據(jù)，做到定案證據(jù)合法、真實、確鑿、充分。既要注重審查稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的證據(jù)，也要重視納稅人提供的證據(jù)。

　　證據(jù)指能夠證明案件真實情況的材料，即定案證據(jù)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對具體行政行為的審查，無疑最重要的是對相關(guān)證據(jù)的審查。“以事實為依據(jù)”，嚴(yán)格說來是“以證據(jù)證明的事實為依據(jù)”，沒有證據(jù)支持的事實，在法律上沒有意義。因此，國家稅務(wù)總局在制定現(xiàn)行規(guī)則時，繼續(xù)設(shè)專章對證據(jù)作出了規(guī)定。這里的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)既是行政復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)以審查具體行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然也是具體行政行為作出時應(yīng)具備的標(biāo)準(zhǔn)，通俗地說是稅收執(zhí)法的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。稅收執(zhí)法本質(zhì)上屬于行政執(zhí)法，稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中搜集、使用證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合國家關(guān)于行政執(zhí)法證據(jù)的規(guī)定。由于人民法院處于對行政執(zhí)法監(jiān)督的最后環(huán)節(jié)，因此，稅收執(zhí)法中的證據(jù)應(yīng)當(dāng)與行政訴訟中的標(biāo)準(zhǔn)一致，適用行政訴訟法及其相關(guān)法律中關(guān)于證據(jù)的規(guī)定。

　?。ㄎ澹┬姓?fù)議審理方式

　　現(xiàn)行規(guī)則依據(jù)行政復(fù)議法及其實施條例的規(guī)定，結(jié)合稅務(wù)行政復(fù)議工作自身的特點(diǎn)，在審理方式上創(chuàng)新規(guī)定。為了保證行政復(fù)議的公正、公開，提高稅務(wù)行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)量和效率，現(xiàn)行規(guī)則改變了行政復(fù)議審查以書面審查為主的審理方式，明確行政復(fù)議可以采取公開審理方式。規(guī)則規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)根據(jù)申請人要求或者認(rèn)為必要時，可以聽取申請人、被申請人和第三人的意見，并可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查了解情況；對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以采取聽證的方式審理。

　　書面審查是為了保證行政效率，同時也體現(xiàn)了便民原則，避免申請人來來往往的不便。但書面審查有明顯的局限性，其前提是案件主要事實清楚，證據(jù)確鑿，雙方當(dāng)事人對案件事實無爭議。這樣行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主要精力就集中在審理具體行政行為適用法律依據(jù)是否正確，程序是否合法，處理是否適當(dāng)?shù)葐栴}上。但是在事實不清、證據(jù)不確鑿或復(fù)議雙方當(dāng)事人對于事實的陳述大相徑庭的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)只靠書面審查，根本無法認(rèn)定案件事實、對證據(jù)進(jìn)行審查，也難以作出正確的行政復(fù)議決定。因此，僅僅依靠書面審查的方式，難以保證復(fù)議工作的質(zhì)量?，F(xiàn)行規(guī)則對行政復(fù)議案件的審理方式進(jìn)行了進(jìn)一步完善，明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)還可以采取調(diào)查了解情況、組織聽證等方式核實案件事實、證據(jù)，以便于作出正確的稅務(wù)行政復(fù)議決定。當(dāng)面聽取意見、調(diào)查了解情況、組織聽證有助干在稅務(wù)行政復(fù)議過程中營造復(fù)議機(jī)關(guān)對申請人與被申請人一視同仁、平等對待的氛圍，有利于增強(qiáng)稅務(wù)行政復(fù)議的透明度和公正性，提高稅務(wù)行政復(fù)議的公信力，有利于稅務(wù)爭議的徹底解決，真正提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量，實現(xiàn)社會效果和法律效果的統(tǒng)一。

（六）地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的復(fù)議管轄制度

　　現(xiàn)行規(guī)則對地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政復(fù)議管轄作出了與2004年規(guī)則不同的規(guī)定，即對地方稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為實行選擇管轄。選擇管轄是指同時涉及兩個以上具有行政復(fù)議管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)時，由申請人自由選擇確定哪個機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的管轄制度。

　　行政復(fù)議法實施條例第二十四條規(guī)定，當(dāng)事人對經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復(fù)議；省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府另有規(guī)定的，依照省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府的規(guī)定辦理。行政復(fù)議法實施條例把實行省以下垂直管理體制行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議的管轄權(quán)的決定權(quán)下放給了省人民政府。若某省人民政府規(guī)定對該省地方稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服，只能向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，申請人就不能選擇向該地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的本級人民政府申請行政復(fù)議。反之，省、自治區(qū)、直轄市人民政府沒有作出規(guī)定，申請人仍有選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)不得予以限制。

　　現(xiàn)行規(guī)則規(guī)定“申請人對各級地方稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服的，可以選擇向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)或者該機(jī)關(guān)的本級人民政府申請行政復(fù)議；向人民政府申請行政復(fù)議的，按照人民政府的有關(guān)規(guī)定辦理”。同時，考慮到有的省人民政府規(guī)定對省級以下地方稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服的，只能向其上一級地方稅務(wù)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議的情況，還規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府對地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的復(fù)議管轄另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

　?。ㄆ撸┬姓?fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督

　　行政復(fù)議法實施條例設(shè)專章對行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。現(xiàn)行規(guī)則結(jié)合多年來稅務(wù)行政復(fù)議工作實踐和稅收工作實際，也設(shè)專章要求對行政復(fù)議工作進(jìn)行督導(dǎo)。

　　行政復(fù)議制度以其程序簡捷、方便群眾、解決爭議的方式靈活等獨(dú)特優(yōu)勢充分發(fā)揮了其預(yù)期作用。如何才能不斷提高行政復(fù)議工作質(zhì)量，確保不同地區(qū)稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對同一法律法規(guī)適用意見基本一致、對同類案件裁決結(jié)果基本一致，如何確保行政復(fù)議工作整體推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展，這些情況都迫切需要加強(qiáng)對稅務(wù)行政復(fù)議工作的指導(dǎo)監(jiān)督，提高行政復(fù)議工作的整體合力。這也是稅務(wù)行政復(fù)議工作順利開展的重要保證。

　　同時，雖然稅務(wù)行政復(fù)議工作在保護(hù)納稅人合法權(quán)益和監(jiān)督稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法方面發(fā)揮了重要的職能作用，但行政復(fù)議工作質(zhì)量不高的問題仍然存在。這其中的一個重要原因就是上下級指導(dǎo)、監(jiān)督不到位。因此，制定現(xiàn)行規(guī)則時，根據(jù)行政復(fù)議法實施條例的規(guī)定，設(shè)專章增設(shè)規(guī)定了稅務(wù)行政復(fù)議的指導(dǎo)和監(jiān)督。規(guī)定了建立健全行政復(fù)議工作責(zé)任制、稅務(wù)行政復(fù)議工作檢查、稅務(wù)行政復(fù)議意見書和建議書以及下級稅務(wù)機(jī)關(guān)定期向上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)報告等制度。